参见姜玉梅：《中国生育权制度研究》，西南财经大学出版社2006年，第19页。

三、法典化的内容和特征 《联邦行政程序法》在内容上既包含了程序规定，也包含了实体规定。比如，在缺乏信息告知、不给予相对人阅卷和听证权利的情况下，通常不可能做出一个合法的行政决定。

[44]并且，在溯及既往撤销或者撤回给付行政行为的情形中，添加了返还请求权和利息请求权的一般规定。而例如《联邦污染防治法》（BImSchG）第15条第2款[57]规定的行政许可豁免程序本身并不直接左右许可决定的做出，而是有助于澄清行政许可的必要性。在行政机关通知申请者该变动不需要额外的许可或者行政机关在规定的1个月期限届满而没有表态的，申请者可以执行该项改变。[44]以前这种撤回是在预算法中予以规定。[104]至于今后能否在《联邦行政程序法》中纳入详细的行政复议程序，至少目前还看不到任何希望。

除此之外，行政机关保守信息秘密的法律义务还存在于《联邦数据保护法》以及其他数量众多的特别保密规范[85]当中。根据该条第1款的规定，只要接收方设立了传输渠道，那么电子文件的传输就是被允许的。第一，民事纠纷，包括家庭矛盾、邻里纠纷、承包地纠纷、宅基地纠纷、环境污染致害纠纷、医疗事故纠纷、劳资争议、交通事故侵权赔偿、商业纠纷等。

与诉讼、复议渠道相比，信访存在的非程序性、不确定性体现在几个方面。信访工作人员在案件处理中安慰极端的上访人、疏导社会情绪、感知社会问题、搜集各种信息、协调各个部门、回应社会需求，这实在是非常重要的工作和职能。[8]尽管很多法律在具体范围内确认了信访行为，例如《劳动法》《监狱法》《警察法》《公务员法》等。第四，涉法涉诉，包括违反司法程序、司法不公、司法腐败、司法不作为、证据认定等。

[29]参见陈柏峰：地方性共识与农地承包的法律实践，《中外法学》2008年第2期，页295—309。受数千年皇权思想和制度的熏陶，民众的臣民意识和清官意识非常浓厚。

建立科学的诉访分离机制，从入口上规范信访，将涉诉信访从普通信访中分离，并在涉诉信访中将访的事项与诉的事项分离出来。[36]因为信访制度绝不只是一种纠纷解决机制。信访制度法治化，应该是信访行为模式和信访工作机制的法治化。需要强调的是，诉访分流更需要负责诉的机关与负责访的机关有效配合，也需要不同层级的机构和部门之间协调共治。

从形式法治和程序正义的视角去看，纠纷解决当然存在很多弊端。[17] 改革开放以后，信访工作的取向有所调整，社会动员功能不断弱化，纠纷解决（社会治理）功能不断强化。党中央极端重视群众工作，社会动员取向的信访制度把群众动员起来，参与到国家发动的各种政治运动和政治斗争中，保持了新政权与人民的有效互动。四、法律和政策的协商功能 信访制度在法律和政策方面的协商功能，目前在法学界几乎未引起关注。

中国缺乏市民社会传统，社会组织缺乏，这些问题累积多却找不到出口，最终会对社会造成更严重的伤害。科层体系与社会事务的适配，不完全是主观的，制度意图并不能充分保证适配，它还需要民众的认可和服膺。

拨乱反正型信访处于特殊的短暂历史时期，国家需要拨乱反正，平反冤假错案，信访通过政治动员来集中解决历史遗留问题。群众工作，强调的是热情和感情，对待群众要热情，带着对群众的感情开展工作。

第二，信访具有法治工作与群众工作双重属性，它们应当适度区隔。案件分流应当按照管理权限和属地责任进行，分级流转案件，引导矛盾下行，将矛盾纠纷化解在当地。一些虽有明确主管部门，但难于处理的问题，也进入信访渠道，由信访机构进行维稳，信访机构因此成为基层政权的剩余部门。纠纷解决机制替代功能方面的考评主要围绕权利侵害和侵权救济展开。在所有纠纷中，信访与行政诉讼都有一定的相互替代性。二是国家运用信访渠道发动群众，号召群众通过信访检举、揭发或控诉运动所要打击的对象和目标。

然而，不能将信访制度法治化简单理解为，信访制度作为一种类似于司法制度、行政救济制度的纠纷解决机制进入法治体系。事实上，凡是去北京上访的案件，都是案情较为复杂，在地方难以解决的。

社会动员取向也有其消极方面，主要体现为信访制度建设受政治运动干扰，导致国家的社会动员需要与群众的利益诉求之间存在矛盾。（二）信访制度容纳范围大 司法系统、行政复议系统对案件有着比较严格的形式要件要求，要求案件符合法律规定的格式化形态，不符合的案件就进不了相应系统，得不到法律救济。

第一，都局限在法治视野中。因为中国民众的很多诉求都以非专业的方式表达，可能找不到合适的科层部门来管辖。

从广义上理解，信访制度所启动的法律和政策协商，是一种民主治理，是社会主义民主的特色体现。建立信访案件终结制度，对纠纷问题解决到位、党纪法律责任追究到位、解释疏导教育到位、困难救助帮扶到位的案件进行终结认定。另一方面，确实又弥补了其它纠纷解决机制的不足和空白之处，解决了其它机制所无能为力的纠纷，回应了纠纷解决的现实需求。从国家机关角度，信访则是保障信访人行使权利的工作机制。

例如，尽管《农村土地承包法》早就规定土地承包关系三十年不变，国家政策甚至说长久不变，但各地农民不断上访，要求县乡政府按照人口变化进行土地调整，其根据就是以生存伦理和公平观念为基础的地方性规范。2014年中央政法委《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》，力图改变这种状况，但目前实践效果不尽人意，终而不结的现象仍然普遍。

第二，争议的客体是明确受法律保护的权利和利益，抽象的宪法权利不包括在内，在中国它不具有可诉性。第三，在科层体系与社会事务适配不够的背景下，许多未能适配于科层体系的剩余事务由剩余部门兜底解决，它体现为一种综合治理，国家治理能力也相应表现为综合治理能力。

[32]参见陈柏峰：偏执型上访及其治理的机制，《思想战线》2015年第6期，页98—105。建立信访部门与人民调解组织、行政机关的有效衔接机制，确保信访案件快速分流到归口机构，落实纠纷解决职权和责任，提高案件处理效率。

（二）法律和政策执行的协商 即使存在明确的法律和政策规则，执行过程中各种利益主体也可能规避或抵制，这也可以理解为一种协商行为，而信访制度往往充当协商平台。信访人可以在两套工作体系、话语结构、权利架构中自由穿梭，选择对自己有利的体系、话语和权利。这种取向有诸多积极方面。围绕案件裁判是否正确、信访人的理由是否成立展开，不以程序完结为标准。

五、社会剩余事务兜底功能 信访机构在国家机器中的位置比较特殊，它是西方国家所没有的，所承担的事务在西方国家也找不到对应的部门。也有的上访诉求从一开始就不合理。

然而，并非所有的信访行为都可以被囊括进《宪法》四十一条，因为信访行为并非总是针对国家机关和国家工作人员的批评和建议，或针对其违法失职行为。可以说，从信访人的角度，信访是行使权利的行为方式。

另一方面，信访救济具有非程序性，其运作没有明确、稳定、普遍主义的规则，只有模糊、变动、特殊主义的潜规则，在追求实体正义时罔顾程序正义，强化了长官意志，在使权利得到救济的同时，再生产出使权利遭受压制的制度合法性。法律的稳定性较强，遵守既定规则的严格程度较高，尤其是司法系统，必须严格依赖权威性规则，创制规则解决地方性、局部性问题和纠纷的空间较小。